主持人：国外有这种情况吗？

　　嘉宾：国外很多大学和城市融为一体，大学没有界限，没有围墙。像德国海德堡大学，这个大学已经产生了将近20位诺贝尔奖获得者，但是没有自己的围墙，它的校舍、教学楼和城市混杂在一起，城市里面有大学的氛围，大学生也需要城市。

　　主持人：我国经济发展能够适应“冒进式”的城镇发展吗？

　　嘉宾：刚才讲到我们的速度过快，有虚假、虚高的成份；另外讲到我们土地城市化、城镇化太快，这两个方面一系列的表现构成了“冒进式”城镇化。我们这样的城镇化速度，这样的空间扩展，我们的经济发展、产业结构和就业岗位增加不能够适应如此冒进的城镇化。为什么城市现在有这么多的问题？就说明我们国家经济上的支撑能力、产业的支撑能力，还不足以支撑这样高速的、大规模的城镇化。我们国家是处在工业化的中期阶段，有庞大的基础原材料产业，这些产业的大发展吸引了一部分农村人口。但是，我们的基础原材料产业的未来发展，包括目前的状态，都已经规模过度扩张，钢产量我国消耗量不到三亿吨，但已经具有4亿吨的生产能力了；我们电解铝已经大大的供过于求，有的在闲置。设想未来这些基础产业再进一步发展，依靠这种发展再吸引很多人口，这样的空间很小。我们必须依靠第三产业和高新产业的发展。第三产业发展已经很高了，一般服务业已经不缺人，高级服务业需要高级的人才，比如金融、信息商贸、大型的银行机构，这部分人员还有发展的余地，但是这部分行业对人的素质要求不一样。所以为什么城镇失业率的问题比较突出呢？就是我们产业的支撑能力有限。不可能基础原材料都集中到中国来，这是不可以想像的。另外中国有110个资源型城市，什么叫资源型城市呢？就是它的兴起和发展主要程度上是依靠资源开发和资源加工，它城镇化，吸引农村人口形成城镇，城镇人口的不断增加的支撑是这个。但是资源型城镇的产业有生命周期，会枯竭。有一部分资源型城市资源的开发规模要大幅度缩小，有的根本就没有了，城市消亡了，更多的是不可再生的资源枯竭。我们现在有110多个资源型城市，2030年会达到200个，这些城市规模不小，数量很多，今后这部分城市出现资源枯竭，相应产业衰退的时候，它的城镇化的人口怎么办呢？城镇化一般的来说是不可逆的，不可能说我这个城市发展时增加了几十万城镇人口，产业衰退的时候让他们重新回到农村，今后是办不到的。

　　人口城市化的过程是不可逆的，要注意可逆的话就带来风险，带来震动。另外经济上的全球化过去促进了我国城镇化的发展，但是继续增加的话发展的空间不大，所以城镇化的外部市场作用会下降，这是第二个方面。就是说我们国家城市化的发展要和产业的支撑相一致、相协调，产业规模达不到，你把那么多的农村人口搞进来，不是带来很多城市问题吗？

　　第三、我们城镇化“冒进式’和空间失控的态势严峻，还表现在对资源、环境带来的巨大压力乃至破坏。我国众多的城镇化地区资源环境生态状况严重恶化，资源环境基础不能支撑急速的“冒进式”的城镇化和空间蔓延式的大扩展。因为城市要求大规模的电力供应、优质的能源供应、大型集中型的水源供应，而农村可以有分散的水源。城市人均耗能、耗水，集中产生的垃圾量比农村多得多，2003年全国70％的城镇缺水，90％的城镇水域受到不同程度的污染，90％的城市沿河水域遭到污染，全国污水处理率只有36％。有200个城市出现垃圾围城的局面，只有50％的垃圾处理率，其中只有10％达到无害化处理标准。我估计这个数字都还会打折扣。应该说近十年来，各级政府在城市基础设施建设方面的投资还是逐年增加的，但是缺口越来越大，这说明什么问题？一方面说明我们的基础设施工作做的还不够，另一方面也说明我们城镇化的速度太快了，背离了循序渐进的原则。中央“十一五”规划的建议里面，有一段话说到，城镇化要循序渐进，集中土地，集中用土，我也是国家“十一五”规划专家委员会的成员，中央是这样提的。

　　第四个方面，国内外经验对比一下，我们应该有什么样的速度，应该怎么控制我们的用地？世界各国城镇化的进程各不相同，从20％—40％的城镇化率，英国经历了120年，法国是100年，德国是80年，美国是40年，前苏联是30年，日本是30年，而我们国家用了22年。但是时期是不一样的，他们早。1997年世界高收入国家，包括美国和日本，城镇化率是75％—80％，并不是说它从事第二、第三产业的人口是这个数字，他有的人口是在农村，不从事第一产业，第一产业就业的比重很低，不到10％，他有一部分不是在城市里，因此不算城市化率。现在的问题是，中国有没有条件在城镇化速度方面大大超过发达国家？根据国情、根据人口总量和产业支撑，我们国家当然是没有条件达到这个目标，没有条件大大超过发达国家的城镇化速度。因为他们这些国家在城镇化的快速发展阶段，总人口的规模是很小的，我们现阶段13亿人口，每增加一个百分点的城镇化率，所要求创造的就业岗位比上面那些国家增加一个百分点所要求创造的就业岗位要高出5倍—10倍。而他们当时速度规划确实挺快，是因为当时其他国家没有工业化，他们工业产品都输出到国外。而且他们总的工业人口也不多，农村人口也不多，农村人口进入城市的速度是缓慢的，当时是一种自然的速度。现在我们的发展要求大大超过它的速度，但是我们解决一个百分点的就业问题，就业岗位量比他们一个百分点所要求的就业岗位的规模要大好几倍。

　　在用地方面，我们国家上世纪90年代以前城市的人均占地很少，当时住房等各方面都不够。最近十多年来，我国人均占地很快达到了110—130平方米的高水平，这个水平在世界上都是高的。刚才讲到，欧美国家的人均耕地面积是我们的十倍。所以这就给我们提出一个问题，我们中华民族是否应该打算长期都要在这个方面过一些节俭的日子，在用地方面应该向我们的邻居日本、韩国学习，还要参考我国台湾省的指标，甚至个别少数地区城市规划要参考香港的指标。香港人均综合占地30平米，当然我不是主张每个城市都这样。我们没有条件在城市人均综合占地这个领域跟欧美发达国家相比，因为他们人均耕地面积是我们的几倍甚至十倍以上。但是我们现在很快就达到了世界上最高的水平，我们国家城市的人均综合占地已经达到110—130平米的高水平。据国土资源部公布，纽约包括它的郊区在内，人均综合占地只有112平米，美国的人均耕地是我们的十倍左右，它有资格高一点，但是并没有高，美国大多数大中城市人均综合占地是很高的，但是他们也就130—150左右。我们中华民族在用地上面，长期甚至永远要过一点节俭的日子。当然我们即使用地少一点，也可以建发达的城市，日本用地就很少，人均不到100，一般是80-90，但是日本是高度发达的现代社会。

　　主持人：城市发展和用地多少不是正比的关系？

　　嘉宾：对，不是看你用地多少。而且这些年的用地问题很大，老百姓并没有享受到扩大面积带来的好处，真正享受到好处的是那些官员，反映了他的政绩。豪华的大广场，漂亮的大楼，很高的城市人均综合绿地指标并没有为大部分市民带来生活空间的扩大和改善。那些超豪华的大空间，有多少老百姓能够用得上，这是一个问题。中国城市规划设计研究院总规划师杨保军指出：“近年来，一些城市规划设计师的崇洋观念和习惯于编制大气派规划的作风，这些规划为领导者营造了大气派的政绩工程，而没有营造老百姓的生活家园。”很多大中城市，很大的生活居住区，楼群非常稠密，很少甚至没有公共生活空间，人们需要的是这个！老年人、小孩都希望在5分钟的距离之内（五分钟老人大概走300米），在这个范围之内有一个两亩三亩的空间，有几个椅子，有几棵树，这就很不错了。但是没有，因为这个不气派。这与豪华的政府办公大楼、大广场、大绿地、大立交相比，形成尖锐的对立。在欧美各种规模的城市里，极少有我们这样宏大的广场和绿地，但是有小型公共空间可以供居民使用，一个城市几十个上百个小空间，各种形状的，各种结构的，人们都很舒服，当然总的用地也大。我们现在总的人均综合用地已经上来了，但是居住区里面多数情况还是恶劣的。所以我个人认为，我们未来城市的人均综合占地不应该与欧美国家齐平，但是现在已经赶上人家了，已经超过人家了，这是一个城市发展中极为重要的问题，不能回避的问题。

　　另外，即使一些城市的人均用地在100—110平方米，甚至还不到这个规模，也存在大量不合理的现象，就是大马路、大广场这些占地太多，如果是100—100平米的综合用地，老百姓享受得更糟糕，所以杨保军说：“我们老百姓城市的问题好多还存在”。大家拥挤，小孩大人没有活动空间，购物不方便，出行不方便，医疗卫生不方便，公共交通不方便。这些政府官员谁考虑这些具体的东西呢？少！名义上是这个，但是搞大广场、大立交，形象工程他是非常在意的，这里面有很多具体问题。

　　主持人：“冒进式”的城镇化发展将造成哪些风险和危害？

　　嘉宾：第一、数量巨大的农民工形成相当数量的虚假城镇化和贫困的城镇化。拉丁美洲的贫民窟很多，他城镇化率达到95％，但是经济水平只有发达国家1/4，失业和从事非正规经济的人占全部劳动力一半，1/4是贫困人口，约有2000万人流浪街头，出现虚假的城镇化，叫做“拉美病”。我们现在存在大量农民工现象，也已经出现虚假化和贫困化的征兆。我国现阶段人口流动以进城务工的农民工占主体，占85％以上，农民工每年数量是1.3个亿，这些人是计算在城镇人口里面的，是作为城镇化率的分子，但是他们不能享受政府为当地城镇居民所提供的就业、教育、社会保障医疗卫生等公共服务，不能算作真正的市民或者是城镇人口，更不用说他们农村老家的家属了。2004年武汉的典型调查，农民工月收入在400元以下的占37％，400—800元占45％，高于800元的只占17％。农民工的工资较低，工作条件差，就业不稳定，无医疗保险，无社会保障，无升迁的机会，在城市里面干脏累苦的工作为主。农民工大多居住在城镇边缘的简易房、建筑工棚和地下室，居住环境恶劣，与贫民窟相差无几。我们其实也有贫民窟，只是比较分散，工棚，地下室都有。像北京的“河南村”、“新疆村”实际上也是贫民窟。另外还有一个问题，就是在农村里的留守儿童还有2000万，留守儿童都是隔代的老人看着，这部分孩子实际上教育等各个方面都很差，问题很大，你说比贫民窟里面就好多少？

　　第二、大量优质耕地被占用，危及我国粮食安全。粮食问题现在也是比较令人担忧的，耕地面积大幅度缩减，还有19亿亩能种粮食，但是这些年，城镇化占去的耕地都是优质耕地。虽然每年还补充一部分耕地，但补充的都是质量很差的。粮食安全是中长期发展的突出问题。

　　第三、造成大量的失地农民，农民的利益受到严重侵害。许多地方政府牺牲耕地剥夺农民，发展经济之道，大规模圈占耕地，出现大量的失地农民。2000年全国有5000万失去土地的农民，在2001年到2004年这个四年期间，大约增加了670万失去土地的农民，如果按照这个趋势发展下去，2020年还要增加6000万。失去土地，失去生活保障的这些农民无法分享农用地转为城镇化后所产生的巨额收益，农村用土到城市用土所产生的巨额经济利益，这个经济利益他没有分享到，而且常常无法获得最基本的征地补偿和生活保障，主要是对耕地实施了政府控制，政府从农民手里买过来，你不卖我强迫你卖，强迫征迁，买的价格很低。然后开发商或者是搞什么道路、大学城（大学城虽然买进来很低，科教兴国么，都要支持，但是有一部分大学是考虑剩余的土地转让的）。这些农民常常无法获得最基本的征地补偿和生活保障，甚至陷入“种田无地、就业无岗、低保无份”的困境，所谓“三无”农民。农用地转为城市用地之后，地价增加了几十倍甚至上百倍，2002年全国土地使用权有偿出让面积是12万多公顷，获得土地收入2400多亿元，平均每亩的收益是13万元，其中招标拍卖挂牌的面积为1.8万公顷，获得的收入是970亿元，平均每亩的收益为36万，北京、上海近郊区的农用地转为房地产，成交价格每亩几百万元，实际上很多地方的土地以科教兴国的名义买进来的话是几万元，有的是十万元一亩，最后他出去的可能是几十万、几百万。但是现行的土地征用制度，农民按照被征用土地用途的产值数倍来补偿。比如农民用地三亩五亩，按照每年种稻子，补给15年的，稻子一年五六百斤、七八百斤，一斤稻子一两块钱，那就一千多块钱，十几年给的补偿不就一万多块钱、两三万块钱吗？加上有几棵树给你补偿，几间房，加在一块每亩就几万块钱，这个补偿制度要改变，要提高这个价格，甚至政府不直接来操作，可以委托一些中介机构，站在客观的立场上操作。很多农民也不知道失去土地对他意味着什么，他就看近期的利益，我条件很差，我住破房子，没有什么可做，何乐而不为？每亩给我三五万很好了，也给他建了房子了。但是十年八年以后，他儿子、孙子没有就业岗位，问题就来了。有的地方建大学城，建了一公里的房地产开发商拆迁安置房，都是大楼，六层楼，密密麻麻的排过去，那里面可以住几万人。但是这些农民白天都坐在楼下面聊天，一堆堆的聊天，无事可做，我有很多照片。济南西区大学城规划面积41平方公里，很大。这是不是不稳定的因素啊？现在经济增长是两位数，经济增长会有波动的，当我们经济基数越来越大的时候，经济按照5％、6％的速度增长，这是相当高的速度，那再增长怎么办？全国有上亿失去土地的农民，这怎么办？每亩耕地获得安置最高补偿费只有2.5—3万块钱，低的还有3000—5000元。1979年到2000年，国家通过土地征用，从地价上地价上不止拿走了2万亿，为什么政府习惯于大批地？他的动力很大，而大量的问题从这里产生。

　　第四个危害，严重扰乱了土地市场秩序，造成了巨额的土地流失。各类开发区、大学城，冲击正常的土地市场秩序，导致土地供过于求和大量被贱卖。不少地方政府为了追求GDP增长，利用工业性项目和工业用地，人口通过出让和地价的控制，比如说我建一个居民区和自来水厂，公益性的项目，公益性项目征地便宜，或者政策上比较容易，钻政策控制，“零地价”招商，成本低估等土地低价竞争策略来获得土地，导致土地的价值的大量流失，实际上他不干这些事。

　　第五、带来城乡对立，社会冲突，危害社会安全和社会发展。现在80％的上访都是土地问题。农民工是很困难的，刚才讲了，条件差、就业差、工资还拖欠、工伤事故多，培训子女生活困难，文化权益、政治文化权益得不到保障等等，引发很多社会纠纷。农民工问题关系到我国经济社会发展的大局，所以我们搞好农村、城市的发展要循序渐进。这就是中央的新城规划建议的，你们看看建议的文本。大规模人口流动导致流入地和流除地社会结构发生变化，引起突出的社会安全和人口安全问题。大量流出的地方，剩下的都是老人和小孩子，留守的儿童、教育、保健这些问题。

　　主持人：为什么会出现这样的认识偏差？

　　嘉宾：认识上的原因第一是对我国国情缺乏认识，我们国家的土地资源人均非常少。另外对经济发展动力的认识也有偏差，经济发展并不是搞大规划，就一定能带来经济大发展。另外还有环境能力，可持续发展的问题。

　　第二、体制上的原因，土地二元化管理制度。进来的时候是政府收购，出去的时候按照市场高价。另外就是干部考核制度有严重的偏差，以GDP为唯一导向，就使他们客观上要搞高速度、搞大规划、搞大绿地、大广场，大的豪华办公区，客观上成了他们的政绩，被提拔重用的“政绩”，这样干的干部客观上受到了鼓励。另外各个地方进行攀比，我们过去说大跃进，大跃进就是攀比搞起来的。

　　第三、分税制下的财政税收体制问题。1994年1月1号我们国家实行分税制，在土地出让金上有管理，30％归中央，70％归地方，原规定70％用于耕地的开发，实际上不是这样的，土地出让金成了政府各级财政的重要收入来源。所以分税制带来了大规模出让土地的动力，成为大规模的财政收入的主要渠道。我有一些照片可以给你看看，各地政府都那么干。最重要的是中央过去缺乏监控，70％怎么用的，需要各级监控，这里面有一系列的政策，现在国务院和国土资源部制定一系列的政策来监控，如果你不给地方也不行，他不给你好好发展GDP，不好好搞工作，中央和地方始终是个对立的统一，你要保持他的积极性，但是又不能让他权利太大；你不给他权利，他又没有积极性。所谓“一统就死，一放就活”。过去存在这个问题，现在都是比较辩证的，多元化的来相互协调，相互牵制，相互成为一个有机的整体，把事权和财权能够对应起来。中央和地方在事权方面，哪些事情地方做，哪些事情中央做，要分清楚，相应的财权也要分清楚，你做了事要给他一定的财政保证。另外就是城市规划方面的原因，我讲三个原因，城市化标准过高，不符合我国国情。今后应该制定稍微低一些的标准，另外各个地区不一样，极端缺地的要向香港和韩国学习，他们都是节约土地。关于规划师这些年问题很多，学科也很多，不光是学规划出身的，搞社会学的、我们地理学家也参与，不仅搞正宗城市规划的人在搞，什么人都能搞。另外任务太多，规划费太高，而且规划费跟规划面积挂钩。有些规划人员缺乏独立的人格，跟着领导去鼓吹搞大规划，规划费用偏高。而且大规划都是千篇一律，很简单，计算机制图搞得很漂亮，政府也需要，规划的文本很好看，人大一通过，他就开始干了。大量的土地拆迁，急功近利的进行规划调整。一个领导来了，城市规划就要调整一次，可能上一个班子刚刚搞过城市规划修编，规划的文本还在审批的路上，这个新的书记、新的市长一来，又开始干。城市规划缺乏法律地位。

　　主持人：对于各级政府来说，应该制定怎样的政策来遏止“冒进式”城镇化？

　　嘉宾：为了从根本上遏制“冒进式”城镇化空间失控的严峻态势，解决由此带来的资源环境和社会问题，需要以科学发展观为指导，探索一条符合我国国情，高密度、高效率、节约型、现代化”的城镇化道路，需要在我国城镇化的发展进程方面有新的认识，在有关体制和政策的改革方面，采取新的措施。在城镇规划控制方面也要加强相应的工作。

　　第一、必须遵循循序渐进的原则，城镇化的速度不能太快。我认为根据中国的国情，今后每年城镇化率增长0.6—0.7个百分点是比较稳妥的，产业有可能支撑，城市各项基础设施建设能够跟上，这些人能够提供必要的服务。我们要把相应多的钱放在农村建设里面，不要集中在城市里面。另外不同地区城镇化的发展速度应该有差异，沿海地区、国际化程度比较高的地区可以发展稍微快一点，大量的农村或者是贫困地区不能搞得太快，你集中把农村建设好，小城镇建设好。另外我们坚决反对城市发展目标太多，反对在城市化率上面进行攀比。

　　第二、建立和完善符合科学发展观，与公众的长远利益相一致的制度体系和指标体系，第一、要考核各级干部的政绩考核标准和指标体系，不能以单一的以GDP来考核这个地区的发展成绩，这种发展成绩一般也就是干部的政绩，要以一组指标来代替单一的指标，来衡量这个地区的发展成就，来衡量干部的政绩。这一组指标中间包括GDP，包括单位GDP的资源占用，包括单位GDP的资源消耗。使政府失去把人口和土地规模做大的动力， 就是不恰当做大的这种做法的动力；要有利于城市的高密度和高效率的规划建设，就是实行“一方水土”、“一方经济”、“一方人口”能够相互协调，不是一方水土养一方人吗？这个地方有那么多经济，就可以人口规模搞得大一点，经济产业上不来，水土资源支撑能力很差，规模就不能做大。所以一方水土养一方人还是很科学的，规模上要相适应。

　　另外政绩考核还应该纳入反映公众利益的一些指标，比如说这个城市建设社区的人均绿地，人均道路，人均公共生活空间，这些作为城市建设的考核指标，以小区为统计单位，多少小区，这些小区净面积多少，有多少人口，人口中间有多少公共空间。我们很多小区之间的路非常挤，小区里面楼群很挤，市长很少到这儿来。另外就是从经济体制上促进集约化的利用，从经济观点要改革双轨制或者叫二元化的土地管理制度。用经济手段，提高土地征用的价格。

　　第四、加强城市规划的管理，严格规划的审批，加强对规划资质单位工作的评估，加强对有规划资质单位工作的评估。城市规划要经过严格考核，规划有甲级资质单位，还有乙级资质单位，要加强对他们的工作评估，老是给城市搞大规划，这种单位要受批评。另外严格规划审批。

　　主持人：由于时间的关系，我们的访谈今天就进行到这里。最后我们感谢陆大道院士做客“科学在线”， 并希望以后有机会邀请您再到这里来。