对科研经费分配与管理问题的认识有多个角度，本文从科技评价的角度进行论述。

　　宏观绩效问责机制

　　我国科研经费的分配主要通过稳定的机构式资助和竞争的项目资助两个渠道进行。到目前为止，这两种资助渠道均缺少宏观的绩效问责机制，对主要的科研机构、科技计划和竞争性项目管理机构尚未开展常态化、制度化的绩效评价。科研单位获得的稳定的机构式拨款，主要基于人员规模、历史经费水平等，缺少与绩效的联系。加之各单位定位不清，发展目标和任务不明确，稳定性经费的分配基本上是一种“摊大饼”的方式，实际上还是计划经济时期的管理模式，没有有效的机制保证经费使用的有效性。对于竞争性的项目资助，由各个部委和地方政府分配，主要侧重对各个具体项目申请的评估，对整个科技计划的目标完成情况、资助和管理绩效以及竞争性项目经费管理部门的管理绩效，均是放任不管，没有相应的问责机制。

　　清晰的价值标准和导向

　　竞争性的项目资助已成为科研活动经费的主要来源。我国各类计划名目繁多，分布在发改委、财政部、科技部、工信部、自然科学基金委、教育部等多个部门，各地方也设立了众多的计划。尽管各类计划在设立之初都有其资助的重点，但在后期管理中实际上定位不清，重复分散的现象比较严重。国家科技项目设立的目的是要为国家需求服务，但如何识别和凝练国家需求却没有找到好的方法，由此导致的权力寻租、学术垄断等行为严重影响了竞争性经费的分配。由于缺乏实际的国家需求的支撑，各类计划难以找到自己独特的位置，在选择资助项目和科研人员时没有清晰的价值标准和导向。在项目结题时，“一果多用”，流于形式。这些问题严重制约了科研经费的使用效率，也严重影响了科研人员专心致研，浪费了科研人员宝贵的时间和精力。

　　不能忽视质量和实际贡献

　　同行评议是竞争性经费分配的基础。然而，长期以来，我国科学共同体在价值判断上存在着“以数量代水平，以数量代质量”的偏差。科研机构之间的评比、科研人员的晋升和考核中，也将获得项目数量和经费数量作为重要指标。不少单位科研人员晋升要求必须承担自然科学基金项目、国家计划项目等。以项目和经费数量代替质量的合理性在于国家项目是国家需求的反映，能够承担国家项目就表示为国家作出了贡献，承担的项目越多，表示能力越强，贡献越大。然而，单纯以项目和数量代替质量的方式形成了竞争性经费分配中的恶性循环，导致价值导向的偏差。科研人员的薪酬也与争取的项目经费挂钩。这些因素综合作用的结果，科研人员“见项目就上”，重项目争取，而不是追求研究的质量和实际贡献。

　　科研经费分配与管理的国际经验

　　针对我国科研经费的分配与管理中存在的上述问题，主要科技发达国家的一些做法可供我们学习。

　　首先，注重政府投入经费的绩效问责机制建设。自上世纪90年代以来，西方国家普遍采用了绩效预算的方式。如美国国会根据政府绩效与结果法案（GPRA），要求各联邦机构提交战略规划、年度计划，同时，反映年度计划完成情况的年度报告等，作为预算的参考依据。各机构的预算要经过国会的听证才能获得最终的批准。这种经费分配方式既保证了将国家需求与机构的任务联通，又通过绩效评价的方式提升了经费的使用效率。

　　其次，根据定位不同采取差别化的经费配置方式。各国科研经费的分配主要通过“机构式”和“项目式”两种方式来实现。美国主要以“项目”的方式分配经费，但只有符合各自定位，满足国家需要的项目才有可能获得批准，避免过度和无序的竞争。德国各机构均有明确的定位，根据定位配置资源和开展科研活动。

　　第三，加强竞争性项目之间的协调。各国主要的科技相关部门大都有自己的科技计划或项目，统筹协调机制变得非常重要。日本竞争性项目经费分散在各省厅，为了避免对科研项目的重复、过度资助，2006年，日本建立了跨省厅的公共管理平台——e-red system。各省厅竞争性经费及项目经费的申请、审核、批复均在统一公开平台进行，实现了对科研项目的集中、高效管理。

　　第四，科学共同体以质量为导向，具有较好的文化传统。主要发达国家科学共同体具有良好的学术传统与学术规范。在项目评审、人员选聘等方面形成了以质量和水平为标准的遴选机制。

　　几点建议

　　针对我国科研经费分配和管理中的问题，可从如下几个方面完善科研经费分配和管理制度。

　　一是坚持市场化配置资源的改革方向，健全稳定支持和竞争性经费相协调的投入机制。根据科研活动的特点和使命定位的不同，采取不同的配置模式。

　　二是建立科研机构、项目管理机构和科技计划的绩效问责机制。进一步落实预算绩效管理制度和政府绩效管理体系建设，逐步建立对建立各类科研机构、项目管理机构和科技计划的常态化、制度化的评价体系。

　　三是加强不同部门项目之间的协调，减少项目的重复配置，根据不同研究工作的特点确定资助强度和周期，对好的研究工作采取滚动支持。限制科研人员申请各类项目总数，保证科研人员有足够的时间和精力完成承担的科研任务，同时减少评价对科研活动的干扰。逐步建立统一的项目数据库，并适时向公众开放，接受公众监督。

　　四是加强科学共同体建设，调整评价和激励导向，突出实际贡献。进一步建立健全科研活动行为准则和规范，培育诚信、宽松、自由的学术环境。完善同行评议制度，摒弃数量导向的评价标准。进一步完善重大产出导向的评价体系，建立基于重大产出的资源配置机制。

　　（李晓轩系中科院科技政策与管理科学研究所研究员；代涛系中科院科技政策与管理科学研究所博士）